Vem ska stå till svars?

När jag skrev min c-uppsats 2014 kom jag i kontakt med en styrningsmodell inom offentlig verksamhet som kallas för NPM. Vad är NPM och hur har den påverkat fritidshemmet? Jag tänker skriva om detta i två delar. Den första delen, som jag valt att kalla från tillit till kontroll, är helt och hållet plockad från min uppsats och den andra delen kommer följa upp detta. Vi tar avstamp i begreppet kvalitet som är tätt kopplat till NPM. Here we go!

Från tillit till kontroll

Begreppet kvalitet kan spåras tillbaka till efterkrigstidens Japan.  Efter andra världskrigets slut började Japan att se sig om hur de skulle kunna bygga upp sin ekonomi igen. Ett led i detta arbete var att hämta intryck från västvärldens produktionsmodeller och implementera dem i landets tillverkningsindustrier. Därför bjöds sakkunniga inom hur kvalitet skulle kunna uppnås i tillverkningsindustrin till landet för att utbilda industrisektorn . Utifrån detta arbete bildades begreppet Kaizen i Japan. Kaizen beskrivs som en process inom tillverkningen där varje led inom produktionen ska granskas för att optimeras. Detta för att det inte ska förekomma något tidsspill och att ursprunget till tillverkningsfel ska kunna spåras.   Japans arbete med att förbättra kvaliteten inom tillverkningsindustrin började få en sådan positiv effekt att västvärlden började snegla på dem för att kunna uppnå lika hög kvalitet i deras slutprodukter.  Strannegård menar att detta skapade en hysteri kring kvalitet men att när hysterin lade sig började den offentliga sektorn titta på hur samma processer som hittills varit dominerande inom den privata sektorn skulle kunna införas i den offentliga.   

När kvalitetsrörelsen började göra intåg i den offentliga sektorn samlades den under ett begrepp vid namn, NPM- New Public Management. Agevall menar att NPM inte kan beskrivas som en entydig modell, utan det är snarare ett axplock av olika teorier . Fast NPM har vissa karaktäristiska drag. Ett av dessa är att försöka uppnå effektivitet i den bemärkelsen att tilldelade resurser ska användas så att de ger mervärden. Ett annat är tonvikten på mål- och resultatstyrning. En modell där politiker: ”fastställer klara mål, beslutar om kostnadsramarna och följer upp/utvärderar resultaten. Det innebär en förskjutning från procedurer och procedurkontroll till efterkontroll”. 

Just mål- och resultatstyrningen är något som kommit att prägla skolan ända sedan decentraliseringen som fick sin slutliga utformning i proposition 1990/91 – Ansvaret för skolan som sedan antogs av riksdagen.  I den propositionen föreslogs det att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun skulle ändras så att styrningen av skolan skulle ske genom att staten skulle ange mål och riktlinjer för skolan. Dessa skulle formuleras i läroplaner. Vidare ändrades statsbidragssystemet så att kommunerna fick ett schablonbelopp som baserades på kommunernas olika förutsättningar. Kommunernas ansvar låg i att säkerställa att de mål som staten bestämt om skulle uppfyllas, men de skulle åtnjuta en stor frihet i att hitta vägar till att göra detta.  Målen som staten bestämde om syftade nämligen inte till en detaljstyrning av undervisningen. Det låg lärarna fritt att utforma undervisningen så att den uppfyllde de centrala målen och den lokala skolplanen.  Statens ansvar för skolan ändrades drastiskt i samband med denna reform. Lindensjö och Lundgren skriver att den nya styrmodell som reformen gav upphov till byggde på två pelare: ”Den ena avsåg målstyrning, den andra pelaren avsåg resultatutvärdering och redovisningen”.  Den nya styrmodellen byggde alltså på mål och resultatstyrning där Skolverket fick i uppdrag att utvärdera och redovisa resultaten. 

Denna nya styrmodell där professionen och kommunerna fick relativ autonomi gentemot staten kom att ändras i slutet av 1990-talet. Under denna period utsattes socialdemokraternas skolpolitik för hård kritik och kom att kallas för flummig. Denna kritik kom främst från borgerliga partier och fördes ut via den borgerliga tidningen DN.  Det socialdemokratiska partiet ville visa på handlingskraft och att den kunde kontrollera skolans riktning i positiv riktning.  Ett verktyg som regeringen skapade för att uppnå detta ändamål var kvalitetsredovisningarna. Skolorna skulle i dessa redovisa hur väl skolorna uppnår målen i skolplanen och identifiera varför de eventuellt inte gjort det för att kunna åtgärda detta.  

Kriterierna som kvalitetsredovisningarna skulle mätas mot kom att ändras 2001 då regeringen ändrade förordningen om kvalitetsredovisningar så att skolorna skulle upprätta dem i syfte att utvärdera hur väl de uppnått de nationella målen och inte målen i skolplanen. Stora resurser gavs till Skolverket för att uppnå ett uppsatt mål där alla skolor skulle upprätta kvalitetsredovisningar till 2002. Skolverket skulle följa upp detta arbete och bistå med hjälp till de kommuner som saknade system för att göra fullgoda kvalitetsredovisningar.  Kravet på att upprätta lokala arbetsplaner och kommunala skolplaner kom att skrotas helt och hållet 2002. Skolornas arbete med kvalitet skulle nu riktas mot att upprätta och implementera kvalitetsredovisningar.  Nytell förklarar denna utveckling med att staten försökte införa kvalitetsidén i skolan för att därigenom åter ta kontroll över dess utveckling.  Nytell skriver vidare att denna kvalitetsidé började fungera som ett ledord i den statliga styrningen av skolan. Kvalitetsidén utvecklades till något som han kallar för kvalitetsregim med kontrollen som nav. Denna kvalitetsregim har bringat med sig en ny ordning där centralismen har återinförts genom kontroller och finansiering av program som syftar till att vända skolan mot en determinerad riktning. 

Vad som går att utläsa från allt detta är alltså att kvalitet i skolan har blivit till ett begrepp som används för att legitimera styrningen av densamma. Den tidigare tanken om decentralisering av skolan har med detta lett till en recentralisering med betoning på kontroll och uppföljning. Det som fångar politikernas intresse är främst resultaten.  Englunds mening är att detta är en följd en lyckad kampanj där nuvarande utbildningsminister lyckats använda Sveriges dalande position i de internationella kunskapsjämförelserna för att skapa en bild av en svensk skola i kris. Den skolpolitiska diskursen har därigenom till stora delar kommit att handla om kunskapsmätningar, kunskapskontroll och betyg. Englund skriver vidare att detta kan leda till ett skolsystem där lärarna blir upptagna med att ”teach for the test” och kan därmed förlora sin professionalitet och istället bli verkställare av fastställda centrala moment. Dahlberg et al. beskriver denna utveckling, där vår tilltro till kunskapsmätningar och siffror stadigt ökat, som ett resultat av människans strävan efter att uppnå objektivitet.  Tilliten till personliga bedömningar har sjunkit. Istället vill vi ha oberoende granskningar där vi kan standardisera för att sedan mäta komplexa fenomen i vår omgivning. Dahlberg et al. menar att begreppet kvalitet handlar om just detta, nämligen att kunna definiera specifika mått mot vilka en produkt kan mätas. 

Men dessa mått kan inte bestämmas av vilka som helst. Vi har överlämnat denna uppgift till auktoriteter inom området. Vi litar på att dessa aktörer kan definiera och berätta för oss vad kvalitet är, för vi utgår från att det har gjorts objektiva bedömningar som inte blandar in personliga värderingar.   Kvalitet blir på så vis en form av sanning. Eller som Nytell beskriver det: ” Kvalitet omges av ett positivt skimmer och har en potential i sin flexibla tydelse. Kvalitet kan ingen vara emot, och ordet förknippas med eftersträvansvärda framgångsmodeller i sina tillämpningar i varuproduktionen och tjänsteverksamhet”.   Diskursen om kvalitet får genom detta en skyddad status. Den får inte ifrågasättas. Den fungerar som nämnts tidigare som ett ledord för styrningen av skolan. Som Nytell skriver började förtroendet för de stora programmen, initierade av staten, dala under 1970. I och med detta föddes tankar på decentralisering och mindre central styrning.  Fast som vi sett ändrades detta. Under såväl den tidiga regeringen som den nuvarande har steg tagits mot en recentralisering av skolan. De stora programmen har sålunda återuppstått och kan sägas ha samlats under begreppet kvalitet. Mer om detta i del 2. 

Avslutningsvis går det säga att diskursen om kvalitet i skolan har kommit att förknippas med styrning genom kunskapsmätningar, uppföljning av resultat, efterkontroll och jämförelser. I och med att fritidshemmet idag är integrerad med skolan väcks frågan om var fritidshemsbarnet hör hemma i denna diskurs. Ett barn som ingår i en verksamhet som förvisso följer samma läroplan som övriga grundskolan, med ett eget kapitel, men som inte har uppnåendemål för barnen i sin verksamhet. 

Be the first to comment

Leave a Reply

Din e-post adress kommer inte att publiceras offentligt.


*